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推行政府法律顾问制度 ——《政府法律顾问制度研究》摘要
】来源:郑州工程技术学院助教   时间:2018-08-31 10:02  

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出:“积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。”《决定》对做好新时代政府法制工作提出了更高的要求。

推行政府法律顾问制度,必须统筹政府法制机构和专家律师两个方面,发挥“专职”和“专家”两个积极性

在我国,各级政府法制机构历来被视为政府在推进依法行政、建设法治政府方面的参谋、助手和法律顾问,而外聘专家、律师作为政府的“外脑”,是政府法律顾问队伍的重要组成部分。如何有效整合这两部分法律资源,推进政府法制机构与外聘法律顾问的深度融合,建立统一、开放、协调、高效的政府法律顾问队伍,发挥“专职”和“专家”两个积极性,实现优势互补,提升服务重大行政决策的能力和水平,是新时代政府法制工作需要回答的课题。

加强法制机构组织建设,实行“办事”职能与“部门”职能相对分离,提高统筹协调能力

当前,政府法制机构自身建设方面存在的主要问题:一是机构规格偏低,人员编制偏少,与其承担的法制工作任务不相适应;二是知识结构不合理,队伍专业化水平整体不高;三是“办事机构”的职能定位决定了法制机构的统筹协调能力较弱,与其担负的“组织协调”推进依法行政、建设法治政府的职责不协调、不适应。这些问题已经严重影响到参谋、助手和法律顾问作用的进一步发挥。因此,有必要根据全面推进依法行政、加快建设法治政府的新形势、新任务、新要求,对政府法制机构的“办事”职能与“部门”职能进行合理的切割,厘清它们各自的职责边界,对现有机构进行“手术式”的变革,并赋予其新的权能,有助于推进法治政府建设各项工作的落实。

根据中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》“积极稳妥实施大部门制”的改革要求,按照“办事”职能与“部门”职能相对分离的原则和“虚实结合、减少层级、提升规格、赋予职能、树立权威”的思路,对现有政府法制机构进行重新架构,设立由政府主要负责人亲任首长的政府法制委员会,统一领导本地区的政府法制工作,形成“1室+3委+1团”(政府法制办公室;立法工作委员会、网赌正规网站诉讼工作委员会、法制监督委员会;政府法律专家咨询团)的组织格局。

政府法制委员会:为政府直属特设机构,是政府处理法律事务的最高决策机关。主要任务是:贯彻《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》,制定和组织落实本地区法治政府建设实施方案和年度工作计划,明确法治政府建设职责分工,指导、协调、考评、监督、检查法治政府建设各项工作,总结交流推进法治政府建设工作经验。

政府法制办公室:为协助政府首长处理法律事务的办事机构,同时承担政府法制委员会日常工作和政府法治建设领导小组(现名为“法治政府建设领导小组”)办公室的具体工作。

工作委员会:为政府法制委员会专门工作机构,对政府法制委员会负责。立法工作委员会的任务是统筹规划政府立法工作;网赌正规网站诉讼工作委员会的任务是集中行使政府网赌正规网站权和行政诉讼权;法制监督工作委员对外加挂“人民政府行政执法监督局”牌子,集中行使行政执法监督权,主要任务是在政府法制委员会统一领导下,对行政执法进行指导、协调和监督。

政府法律专家咨询团:为政府法制委员会非常设机构,是政府决策咨询机构。主要任务是为政府重大行政决策提供法律意见,受政府委托承办有关法律事务。

加强法制机构能力建设,实行岗位专业标准和任职资格管理制度,推进法制工作队伍专业化

要下决心解决县级以上地方政府、主要是市县两级政府法制机构人员编制偏少、知识结构不合理和专业化程度偏低的问题。对于专业性较强的工作岗位,通过向社会公开招聘公务员的方式,吸引和择优选用法律专业人才进入政府法制工作队伍。按照“老人老办法,新人新办法”的原则,逐步调减和压缩委任制公务员编制,加快政府法制机构人员新老更替和知识结构更新,推进政府法制工作队伍专业化。实行任职资格管理制度,建立岗位专业标准,严格专业岗位人员配置。推进分类岗位培训,制定人才培养计划,推进政府法制工作队伍知识更新,促使政府法制人员的知识结构、专业素养与所担负的岗位职责相适应。加强理想信念教育,积极培养无私奉献、勇于负责、敢于担当的政府法制工作人员职业精神。实行荣誉退休制度,增强政府法制工作人员的职业荣誉感和归属感,吸引更多优秀青年法律人才加入政府法制工作队伍。加强职业伦理、职业操守教育,树立政府法制机构公正、廉洁、便民、高效的职业形象。

打破分散、封闭、僵化的管理模式,建立统一、开放、协调、高效的政府法律顾问队伍

目前,我国政府法律顾问工作普遍存在的问题:一是对政府法律顾问队伍建设的认识不全面,对体制内人员要求偏弱。目前各地政府法律顾问制度,大都只涉及体制外政府法律顾问的聘任,对体制内政府法制机构人员与政府法律顾问之间关系涉及不多。体制内政府法制机构人员队伍专业化尚需时日。二是法律顾问队伍的组织形式偏于保守、封闭,均是闭合式运行,不利于充分整合、发挥法律专业人才资源优势。三是体制外政府法律顾问聘用过于分散,遴选程序过于随意、不规范,法律顾问能力参差不齐。四是各地各部门政府法律顾问制度作用发挥不均衡,整体上相关政府法律顾问制度的配套措施不完善,形式大于内容,流于表面。五是体制内外政府法律顾问待遇不均衡,运作不规范,不利于充分调动法律顾问的工作积极性。

政府法律顾问队伍的整体构架设计:由一级党委和政府联合建立统一的政府法律顾问专家库,由本级党委、政府及政府组成部门共享,本级政府各部门不再单独建立,下一级政府也可以共享。该专家库不限人数,不限聘期,不发聘书,开放式运行,有进入和退出机制,动态管理,只要符合一定条件,定期补充加入,每季度或者每半年补充一次,若受到处分处罚,则随时除名。政府法律顾问专家库由同级政府法制机构内设的法律顾问处或者专家工作处负责协调管理,如日常组织协调、联络、考核评价、待遇发放等工作。同时,设首席政府法律顾问,由政府法制机构负责人担任,上对本级党委、政府主要负责人负责,下对政府法律顾问负责。根据体制内外人员身份,该专家库中分设专职政府法律顾问分库和兼职政府法律顾问分库,区别管理。政府法律顾问经费,由政府法制机构提出预算,经财政部门审核后列入年度预算,专款专用。

厘清“法制机构人员”与“政府法律顾问”的关系,建立专职政府法律顾问机制,发挥“法制机构人员”主体作用,激发内生动力

政府法律顾问工作专业性强,专职法律顾问要具有召之即来、来之能用、问及必答的能力,但体制内政府法制机构人员构成复杂、工作能力参差不齐,决定了体制内政府法制机构人员与专职政府法律顾问之间不可能是自然一体化的关系。

体制内法制机构人员成为专职政府法律顾问条件、程序、待遇、考核:基本条件上,必须是法律专业人员,具有国家统一法律职业资格或者具有公职律师证书者优先;人员规模上,要与承担的政府法律工作任务量相适应。为解决政府法制机构人少事多矛盾,一是要适当增加相应行政编制,二是可以采取聘任制公务员方式,向社会公开招聘符合相应条件的专职政府法律顾问;职级待遇上,分为法律顾问、法律助理两大类,各自再分别设置若干等级,给予相应不同薪酬待遇,打通职业上升通道、空间及相应的待遇激励保障;绩效考核上,根据专职政府法律顾问的出勤、工作实绩、工作能力、工作态度等,评为为优秀、称职、合格、不合格等级,确定晋级降级、表彰奖励。深圳市在专职政府法律顾问职级待遇和绩效考核方面,具有成熟的运作和管理经验,值得各地学习和借鉴。

外聘政府法律顾问要规范、公正、公开、透明运作,建立服务质量评价和绩效考核机制,激发队伍活力

外聘兼职政府法律顾问条件、程序、待遇、考评:入库条件上,除了政治素质高、职业操守好外,专家学者应当具有教授、研究员等高级职称,律师应当具有10年以上执业经验,具有较高专业理论水平、丰富的实务工作经验;遴选程序上,建库时要广撒“英雄帖”,招贤纳士,遴选阶段要全程公开、透明化运作;进入与退出机制上,实行开放、动态式管理,只要符合条件,随时可以申请,定期补充入库;对于受到处分或处罚、给政府及部门造成重大经济损失或者名誉损害的,立即除名;使用上,根据专业特长,科学、合理、均衡调配专家资源,充分发挥专家优势;计划性上,政府及政府各部门需要邀请库中专家参与有关法律事务,提前一周报计划;建立书面法律意见书制度,以增强法律顾问的责任心;加强日常法律事务统计和分析总结,提出预防措施和应对解决方案,供政府及部门学习借鉴,提高以法治思维和法律方式解决问题的能力和水平;待遇保障上,日常按件或按次计酬,受委托代理网赌正规网站、行政诉讼等案件的,按照政府购买服务方式另行给予薪酬;考核评价机制上,要对专家出勤情况统计建档,评优评先,增强大家的荣誉感和责任感;监督和责任追究上,政府法制机构要对政府法律顾问参与各类法律事务进行监督,有权追究相关责任。