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行政诉讼案件典型案例选摘
】来源:诉讼处   时间:2018-10-15 17:32  



一、周某某诉XX区人民政府履行法定职责案

 (一)基本案情

2009年6月1日,原告周某某以一封挂号信形式邮寄原XX区政府,信件中主要陈述:其为宣桥镇光辉村村民,2002年征地撤队后无人为其缴纳小城镇社会保险费,要求被告作出处理意见,维护其合法权益。原XX区政府于2009年6月9日收到该封挂号信,即按信访条例将信件转至原告所属的宣桥镇人民政府处理。该镇政府作出了相应的处理并答复了原告。2009年8月,原XX区政府撤销,并入浦东新区人民政府。周某某认为,根据《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》(以下简称《管理办法》)相关规定,区政府存在对其在申请中提出的征地保障争议作出处理意见的法定职责。然而,区政府至今仍未作出任何处理决定,请求法院判令被告履行法定职责,对征地单位未能为原告缴纳小城镇社会保险费作出处理意见。

(二)裁判结果

一审法院审理后认为,周某某起诉区政府要求履行法定职责,应当提供证据证明其已经向被告提出过相关申请。本案中,周某某认为其在2009年6月1日邮寄给区政府的信件属于申请书性质,但该信件不符合申请书的基本形式,也未包含申请人、被申请人、申请事项等申请书的基本内容。最重要的是,周某某作为已经领取过征地劳动力安置费的人员,应当向区政府提供其与原征地单位存在小城镇社会保险争议的初步证据。因此,无法认定该信件属于申请书,据此驳回周某某的诉讼请求。

周某某不服一审判决,提出上诉,周某某认为,其以书面形式向区政府提出申请,要求作出处理意见,该信件完全符合申请书的基本形式。根据《管理办法》第十九条的规定,应由区政府作出处理意见。请求二审法院撤销原判,支持上诉人原审诉讼请求。

二审法院经审理认为,周某某依据《管理办法》第十九条“被征地人员与征用地单位或者被征地单位发生争议,由区县政府处理”的规定,请求法院判令被上诉人对征地单位未能为上诉人缴纳小城镇社会保险费作出处理意见,但本案中周某某向区政府邮寄的信件中缺乏申请书的基本内容,不符合申请书的形式要件;同时,周某某在信件中最后虽载明要求区政府对其未落实、未办理、未缴纳小城镇社会保险费作出处理意见,却未明确周某某系与何单位发生了争议及存在什么事项的争议内容及相关证明材料。在这种情况下,区政府根本无法履行处理争议的职责,故原审判决认定周某某的信件不属于要求履行法定职责的申请书性质正确,且接受区政府转办的宣桥镇政府已经就未办理小城镇社会保险的原因向周某某作了说明,因此,上诉请求缺乏事实根据和法律依据,驳回上诉,维持原判。

(三)典型意义 

原告要求行政机关履行法定职责,必须以其提出合法申请为前提条件。合法申请应当兼备形式要件和实质要件。

从形式要件来说,在要求履行法定职责的行政程序中,相对人提出申请一般属要式行为,必须符合法律规定或者行政机关以申请范本等方式确定的形式要求。如没有明确的规定,则应该根据行政行为的客观情况以及一般理性的要求,确定合法申请应满足的最低形式要求。本案中相对人要求政府履行处理相关争议的职责,那么争议对象及争议内容等部分应当是合法申请的必然要求,否则就不构成原告试图提出的争议处理申请,而是一般的反映情况、要求答复的其他申请。

其次,从实质要件来说,合法申请所涉内容除存在法定职责上的“应为”外,还应当满足“能为”的要求。构成不履行法定职责,必须是行政机关具有履行特定义务的可能性,即具有履行该义务的客观行为能力。由于不可抗力等非主观意志能够控制的因素造成的作为可能性欠缺的,不能成立不履行法定职责。这种“能为”不仅包括技术手段、人力设备等物质条件,还应当包括行政相对人申请中提供行政机关履行职权所需要的基本信息。

因此,本案中原告为要求被告履行处理相关征地保障争议职责向被告寄送信件,但该信件在形式上不符合此类申请的一般要求,实质上缺乏行政机关履行职权的必要信息,不能满足要求履行职权中合法申请的双重要件,原告提供的信件不符合申请的法定要件,行政机关将其视为信访件加以处理与法不悖,并不构成不履行法定职责,原告相应的诉讼请求也就无法得到法院的支持。

二、XX石场诉县政府资源整合行为违法案

(一)基本案情

XX石场系个体工商户,开采矿种为方解石,采矿许可证有效期限至2009年11月。2010年10月29日,县政府制定了《县石灰石资源整合实施方案》,XX石场包含在该整合方案范围之内。

2016年1月26日,XX石场与县政府下属的永兴公有资产经营有限公司签订《收购补偿合同书》,主要内容为:XX石场自愿放弃原采矿权,同意将本企业全部资产及资源剩余保有量出售给该公司,经评估后永兴公有资产经营有限公司总计补偿给XX石场2737686元,XX石场已收到该补偿款。2017年4月6日,XX石场提起诉讼,请求确认县政府对XX石场资产整合行为和对《XX县石灰石资源整合实施方案》实施程序违法,赔偿XX石场损失人民币6830000元。

(二)裁判结果

一审法院认为:根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。XX石场起诉要求确认违法的行为发生在2010年10月,XX石场自认2014年8月28日在县政府看到《XX县石灰石资源整合实施方案》,可以认定XX石场至迟在2014年8月已经知道被诉行政行为。如从此时开始计算,XX石场的起诉早已超过法定起诉期限。考虑到XX石场一直在找县政府及相关部门解决纠纷,县政府也没有对整合补偿事宜作出处理,可以视为双方一直处于协商解决整合补偿问题的过程中。但2016年1月26日,XX石场与县政府下属的永兴公有资产经营有限公司签订《收购补偿合同书》,XX石场自愿放弃原采矿权,同意将本企业全部资产及资源剩余保有量出售给该公司,并收取了补偿款2737686元。此时,应视为就XX石场整合补偿问题已经处理完毕,从此时开始计算,其于2017年4月6日提起行政诉讼亦超过了起诉期限。

关于XX石场提起诉讼要求确认县政府作出的《XX县石灰石资源整合实施方案》违法,被诉行政行为已为生效法律文书所羁束。市中级人民法院于2016年7月27日作出行政判决,是基于另一被整合的个体业户起诉县政府资源整合实施方案及不履行延续许可行为违法而作出的。该判决认定县政府2010年10月29日作出的《XX县石灰石资源整合实施方案》合法,且该判决已经被省高级人民法院判决予以维持,是生效的行政判决。本案被诉行政行为与该案被诉行政行为相同,应当受生效判决所羁束。综上,XX石场的起诉超过法定起诉期限,且被诉行政行为已为生效判决所羁束,裁定驳回XX石场的起诉。

XX石场不服,提起上诉。省高级人民法院二审认为:(一)根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十三条规定,由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的,被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的,被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。XX石场投资人自认2014年8月28日县政府秘书处给其看了《县石灰石资源整合实施方案》,据此可以认定其于2014年8月28日知道了《县石灰石资源整合实施方案》的内容,其于2017年4月6日提起行政诉讼,已超过2年的起诉期限。(二)市中级人民法院于2016年7月27日作出行政判决,是基于与XX石场同属被整合的个体工商户起诉县政府《XX县石灰石资源整合实施方案》及不履行延续许可行为违法而作出的。该判决认定县政府2010年10月29日作出的《县石灰石资源整合实施方案》合法,且该判决已经被省高级人民法院予以维持,是生效的行政判决,该案与本案的被诉行政行为相同,因此《XX县石灰石资源整合实施方案》是否合法的问题,应当受生效判决所羁束。裁定驳回上诉,维持原裁定。

(三)典型意义

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十三条关于“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间,或者基于对相关国家机关的信赖,等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访,因申诉信访耽误的期间,没有可保护的信赖利益,属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形,不属于法律规定应予扣除的期间。

三、朱某某等17人不服省政府政府信息公开答复案

(一)基本案情

2011年8月26日,叶县城关乡沟李村朱某某、郑某某等十七人向省政府提出网赌正规网站申请,请求确认《省政府关于局部调整叶县城关乡廉村乡田庄乡土地利用总体规划的批复》违法并撤销。2011年8月27日,省政府法制办作出《省人民政府法制办公室关于调整土地利用总体规划的批复是否属于网赌正规网站受理范围的请示》,针对朱某某、郑军海等人的网赌正规网站申请是否属于网赌正规网站受案范围向国务院法制办公室书面请示。2011年9月5日,省政府作出《中止网赌正规网站通知书》,以“对调整土地利用总体规划的行为是否属于网赌正规网站受案范围,需要有权机关作出确认”为由,中止复议案件审理。2015年3月20日,省人民政府法制办公室作出《恢复审理通知书》,称“中止的原因已消除,现决定恢复网赌正规网站案件的审理”。2015年3月23日,省政府作出《驳回网赌正规网站申请决定书》。2015年5月30日,郑某某向省人民政府法制办公室邮寄《信息公开申请表》,请求公开该办收到的国务院法制办公室关于调整土地利用总体规划的行为是否属于网赌正规网站受案范围的批复。2015年6月4日,省人民政府法制办公室作出本案被诉《政府信息公开答复书》,称“你申请获取的政府信息不存在”。郑军海不服该答复起诉至法院,请求撤销涉案信息公开答复,判令省人民政府公开其收到的国务院法制办公室作出的批复。

(二)裁判结果

市中院一审认为:省政府是以“对调整土地利用总体规划的行为是否属于网赌正规网站受案范围,需要有权机关作出确认”为由中止相应网赌正规网站案件审理,并以正式行文方式向国务院法制办公室请示,其恢复网赌正规网站案件审理的理由是“中止的原因已消除”。按正常逻辑推理应当是国务院法制办公室针对相关问题作出了回复。而本案被诉政府信息公开答复称“政府信息不存在”,对此,省政府在被诉政府信息公开答复及本案诉讼过程中均未作进一步说明,也无相应证据支持,不足以说服法院支持其诉讼主张。判决撤销省政府法制办于2015年6月4日作出的《政府信息公开答复书》;判令省政府于本判决生效之日起二十个工作日内对郑某某的政府信息公开申请重新答复。

省政府不服,提起上诉。省高级人民法院二审认为:郑某某的诉讼请求是撤销省政府作出的涉案信息公开答复,判令省政府公开其收到的国务院法制办公室作出的批复。涉案政府信息是否存在是本案争议的关键,综合双方所举证据,不能得出郑某某所申请政府信息真实存在的结论,郑某某亦没有提供该政府信息由省政府保存的相关线索,故人民法院不能作出责令省政府公开相应政府信息的判决。郑某某的诉讼请求不应得到支持。综上,一审判决认定事实清楚,适用法律有误,应予纠正。据此判决撤销市中院作出的行政判决;驳回郑某某的诉讼请求。

郑某某不服,向最高人民法院申请再审,再审法院认为,郑某某向省政府申请公开国务院法制办公室关于调整土地利用总体规划的行为是否属于网赌正规网站受案范围的批复,省政府作出答复,告知其申请获取的政府信息不存在。一审法院认为,“按正常逻辑推理应当是国务院法制办公室针对相关问题作出了回复”,故撤销被诉答复,判令省政府重新答复。二审法院则认为,“综合双方所举证据,不能得出郑某某所申请政府信息真实存在的结论,郑某某亦没有提供该政府信息由省政府保存的相关线索,故人民法院不能作出责令省政府公开相应政府信息的判决”,遂撤销一审判决,驳回郑军海的诉讼请求。根据《政府信息公开条例》第二条以及第二十一条第三项的规定,本院更支持二审法院的观点,因为行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在,是指政府信息客观存在,而不能依据逻辑进行想当然的“推理”。在没有确凿证据否定行政机关关于政府信息不存在的答复,或者在郑某某提供不出政府信息确实存在的相关线索的情况下,一般不宜判决行政机关重新答复。郑某某的再审理由也主要是从逻辑推理的角度坚持认为政府信息存在,本院对此不予支持。

针对郑某某再审时提出:“二审开庭时,行政机关负责人未出庭应诉,再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续,不符合出庭应诉的法定条件”的问题,再审法院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则,但同时也允许有“不能出庭”的例外。据此可知,法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定,“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。”除上列情形之外,行政机关负责人未出庭应诉的,不构成违反法定程序。此外,再审申请人郑某某提出“再审被申请人的两名出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续”,是对法律制度的误解。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定:“行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。”这里的“委托”,属于诉讼代理范畴,委托诉讼代理人的当事人是被诉行政机关,而非行政机关负责人。对此,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款所规定的“行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的,应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书”,已经清楚地说明问题。质疑出庭人员未持有行政机关负责人的委托手续,没有法律依据。综上,驳回再审申请人郑某某的再审申请。

(三)典型意义

根据《政府信息公开条例》第二条以及第二十一条第三项的规定,行政机关提供政府信息的前提是政府信息确实存在。所谓确实存在,是指政府信息客观存在,而不能依据逻辑进行想当然的“推理”。在没有确凿证据否定行政机关关于政府信息不存在的答复,或者在申请人提供不出政府信息确实存在的相关线索的情况下,一般不宜判决行政机关重新答复。

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定:“行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。”这里的“委托”,属于诉讼代理范畴,委托诉讼代理人的当事人是被诉行政机关,而非行政机关负责人。

四、郭某某诉自然资源部政府信息公开案

(一)基本案情 

2018年1月31日,自然资源部收到郭某某邮寄的四份政府信息公开申请表,2月23日,自然资源部作出回复:“我部于2018年1月31日收到你提出的四份政府信息公开申请,你申请公开的内容见申请表(附后)。现合并答复如下:依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条‘(三)依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式’,我部不存在你申请公开的政府信息”。郭某某认为自然资源部将四份不同的政府信息公开申请合并答复,作出一份告知书无法律依据,请求法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定,判决确认被诉告知违法。

(二)裁判结果

法院认为,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的相关规定,被告负有针对原告提出的政府信息公开申请作出答复的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项规定,依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。

关于自然资源部将四份政府信息公开申请合并答复构成程序违法的问题,法院认为,郭某某提出的四份政府信息申请,系同一天向自然资源部提出,且经审查上述信息均不存在。自然资源部采用将四份政府信息公开申请合并答复并后附四份政府信息申请公开表的形式作出被诉告知,并无不当。鉴于郭某某对自然资源部作出被诉告知的其他程序事项均无异议,经审查,被告作出被诉告知的程序并不违法。综上,驳回原告郭某某的诉讼请求。

(三)典型意义

《政府信息公开条例》及有关的有约束力的规范性文件并未就政府信息公开主体对同一人提出的多份政府信息公开能否合并答复进行规范。从提高行政效率、降低行政成本的角度考虑,行政机关采用将同一人提出的多份政府信息公开申请合并答复并后附多份政府信息申请公开表的形式作出告知,符合法律规定,不存在违法行为,对申请人的权利义务没有实质性影响。

五、朱某某诉县政府、市政府林业行政登记及网赌正规网站案

(一)基本案情

2005年10月26日,朱某某向县林业局申请“龙井”山场的林权登记,2007年9月16日,县政府将小地名为“龙井”、面积为10.3亩的山场的林地使用权颁发铅山林证字(2007)第×××号林权证给朱某某。后经县政府调查核实,发现葛仙山乡项源村3、4组85户村民包括朱某某所取得的地名为“龙井”的山场林权证在申请林权初始登记过程中无申请登记的森林、林木和林地权属证明文件、在外业踏界中项源村3、4组属单方外业踏界勾图、《林权登记申请表》中无四至接界人签名等问题。2016年3月29日,县政府作出铅府字(2016)30号《关于撤销葛仙山乡项源村3、4组85户村民持有地名“龙井”山场林权证的决定》(以下简称铅府字[2016]30号撤销决定),依据《省林权登记管理办法(试行)》第三十二条“经查证属实有下列情形之一,由原发证机关决定撤销全部或部分已核准的林权登记事项:(三)有足够的证据证明该证属错误发放的;(四)违反法律程序发证的”的规定,依法撤销了葛仙山乡项源村3、4组朱秋旺、艾富强等85户村民持有的地名“龙井”山场林权证,其中包括朱某某持有的铅山林证字(2007)第×××号林权证。包括朱某某在内的85户村民不服该决定,向市政府提起网赌正规网站,2016年7月21日,市政府作出了饶府复字(2016)17号《网赌正规网站决定书》,维持了县政府铅府字(2016)30号撤销决定。朱某某不服,向法院提起行政诉讼

(二)裁判结果

一审法院认为,林权登记管理是县政府的法定职责,对核准登记错误的林权登记事项,具有依法撤销的法定义务,发现其颁发林权证行为存在错误时,有及时纠正的法定职责。本案中,朱某某申请办理林权证时所提交的《林权登记申请表(内表)》中“接界人签名”、“主要权利依据”、踏勘“填表人签名”、“宗地内业号”、“面积(亩)”、“勾图技术员签名”、“林业主管部门意见”、“发证机关意见”等处均空白。县政府在无权属证明文件、无四至接界人签名、无勾图技术员及其他踏查人员签名、无林业主管部门及发证机关的签字盖章等的情况下,将林权证颁发给朱某某,是错误的发证行为。县政府经过调查核实,并经会议研究后作出了撤销林权证的决定是其作为原颁证机关在履行对错误颁证的纠正职责,其自行纠正错误发证的行为并无不当。市政府作为复议机关,依法作出复议决定的行为亦无不当。综上,驳回朱某某的诉讼请求。朱某某不服,提起上诉。

二审法院认为,朱某某虽是对县政府关于撤销“龙井”山场林权证的决定不服提起诉讼,但实际上朱某某作为争议林地、林木使用权利人,其权属来源于所属村小组对林地的所有权,即需要解决项源村小组与国有林场的权属争议作为前提。朱某某主张其被撤销的林权证所属“龙井”山场归其所有,并不是县政府主张的归国有林场所有,因此本案实际为山林权属纠纷引起的林权登记争议。根据林业部《林木林地权属争议处理办法》第四条规定,林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。县政府原发证行为存在着事实不清、缺少权属依据、未按调处决定内容执行等问题,因此,县政府于2016年3月29日作出铅府字(2016)30号撤销决定纠正错误发证情形,符合法律规定。市政府作出《网赌正规网站决定书》,复议程序合法。判决驳回上诉,维持原判。

朱某某不服,向最高人民法院申请再审。最高院经审理认为,

朱某某所在村组(原杨村公社项源大队葛仙源3、4生产队)与国有葛仙山林场曾于1982年因林权争议经当时的处理机构铅山稳定山权林权办公室调解未能达成协议,后铅山县政府作出1982年《批复》,该批复即县级人民政府对林权争议作出的处理决定,应当具有法定效力。案涉949.1亩“龙井”山场位于翠花亭齐以上,根据1982年《批复》关于山场界址的划分,“龙井”山场的林权应归属于国有葛仙山林场,故县政府认定朱某某持有的铅山林证字(2007)×××号“龙井”山场林权证无权属依据并无不当。朱某某主张“龙井”山场历史上一直由其所有,但未能提供其历史上拥有争议林地的任何权利凭证;其认为1982年《批复》未得到执行、铅林证字第×××号林权证系伪造,但在网赌正规网站及行政诉讼过程中均未能提供有效证据予以证实,法院不予采纳。关于铅府字(2016)30号撤销决定是否合法以及是否需要再审改判问题。因朱某某不具有“龙井”山场的权属依据,铅山林证字(2007)×××号“龙井”山场林权证系错误发放,县政府自行撤销该林权证,事实依据正确。由于《省林权登记管理办法(试行)》系在县政府向朱某某颁发铅山林证字(2007)×××号林权证之后施行,县政府将该文件第十二条关于登记发证要件的规定作为认定朱某某申请林权登记材料是否齐全的依据确有不当。对此,市政府在复议决定中亦予指出。但铅府字(2016)30号撤销决定作出之时,《省林权登记管理办法(试行)》已经施行并至今有效,县政府能够证明朱某某的林权证属错误发放,其适用上述管理办法第三十二条第三项规定作出撤销决定,并不违法。在告知与送达程序方面,因被诉撤销决定以县林业局向县政府“请示撤销”的方式启动,法律上对行政机关内部纠错文书的送达问题并无明确规定,县政府自行纠错后将撤销决定送达林业局,并责令该局向朱某某转交文书、告知救济途径,履行了相关送达义务。综上,裁定驳回朱某某的再审申请。

(三)典型意义

县政府撤销颁证行为虽未直接听取相对人陈述、申辩,也未直接送达并交待相关救济权利,有违正当程序,但该程序不当已经通过其他行政机关的相关告知等行为得以补救,且权利人事实上也及时行使了申请复议和提起诉讼的权利,县政府撤销颁证行为存在的程序问题已经得到事后补正。虽然撤销颁证行为的确存在未给予相对人陈述、申辩的机会并交待救济权利等情形,但行政登记不同于行政处罚,系对既有权利的登记确认,本身并不设定、产生新的权利,因而对登记颁证行为以及其后的撤销颁证行为的审查,既要依法审查行政程序合法性,更应重视该种行为与权属本身是否一致。